戊戌年，康有为的变法活动达到高潮，数年来的奔走呼号，已经渐成气势，眼看付诸行动的时机将至，康的鼓动也有了比较集中的目标，那就是吁请光绪皇帝仿效日本明治维新的经验，开制度局吸收康有为及其战友，形成中央的决策机关，布署变法，推动康设想的"快变、大变、全变"维新大业。从戊戌年的开始，一直到百日维新结束，开制度局与反对开制度局的斗争贯穿始终。
     美梦成为恶梦
     1898年正月初三（1月24日），总理衙门王大臣约见康有为，事后翁同龢日记写道："康有为到署，高谈时局，以变法为主，立制度局、新政局、练民兵、开铁路，广借洋债数大端，狂甚。"
     对此，《戊戌变法史述论稿》（以下引文，不另注明者皆摘自此书）认为："先变法律、官制，在皇帝的身边新设制度局，这是康有为一派主张维新变法的政治纲领。"
     在上述会议之后，康有为旋即呈递了全面阐述自己变革方案的《上清帝第六书》，此折题名为《为外衅危迫，分割洊至，急宜及时发愤，大誓臣工，开制度、新政局，革旧图新，以存国祚》。折中康有为介绍日本变法成功，迅速富强，强调只要按日本办法进行，中国便能迅速成功。而日本的突出经验，在康有为说来，共有三条：大誓群臣，设制度局，设待诏所。（"一曰大誓群臣以革旧维新，而采天下之舆论，取万国之良法。二曰开制度局于宫中，征天下通才二十人为参与，将一切政事制度重新商定。三曰设待诏所，许天下人上书，日主以时见之，称旨则隶入制度局。"）
     制度局主要是议政，但是康有为的奏折还提出了设立具体推行新政的专局，包含十二个局。
     由此看来，康有为以制度局为中心的政治纲领，不仅要架空原有的中枢机构如军机处，还要架空原有的六部，并且推广到地方一级。
     政变后，苏继祖对政变发生原因说是："诸大臣中，并非皆与皇上有嫌，皆与康有为不两立耳，所以然者，忌之、恨之、畏之。盖康之上书，曾有云：'缓变不如急变，小变不如全变。'又云：'变法尤须变人。'又曰：'衰老大臣精力不足以辅新政。'兼之裁冗官，许言事，用新进，凡诸臣之求富贵、保身家之道，将尽行蔽塞之矣，安得不以死命争之？……"
     于是，一场催促与抵制的斗争开始了。反对者的第一个行动就是"拖"，康有为的前述奏折连同《日本变政考》、《俄彼得变政记》于1月28日一并呈递总理衙门，可是迟至3月11日才到了光绪手中。而面对光绪的催问，又采取另一办法，就是"推"。（还有说法是，奕劻暗中汇报慈禧，求得支持，但尚缺乏证据）康有为则连续发动攻势，一方面，自己上奏折、面奏以及进书（其中影响最大的是《日本变政记》，应光绪之要求，作了修订第二次呈递）；另一方面则鼓动其维新同志分别上折，大造声势。
     双方的争斗过程，不必细说了，从当时的一封密信中，可以看出点端倪："康有为条陈各衙门改为十二局，先设制度局，议论一切改革之事，……交总署议驳，再下枢、译两署议。上意在必行。大约不日即须奏上。都下大为哗扰。"
     光绪一开始就基本接受，后来更是视为主攻方向。原因何在，笔者以为，一是日本明治维新的牌子太响亮，对于经历甲午战败的清廷，印象太强烈了。二是光绪的情绪越来越急躁，以为不换人就变不了法。光绪可能是受了康有为"变法甚易"、"三年可成规模"的影响，百日期间连着下了一百八十道谕旨，各级官员按照往常的行事方式，当然不可能一举办成，于是光绪认为是臣子的消极抵抗。例如，下旨责备两江总督刘坤一和两广总督谭钟麟因循玩懈，不肯力行新法。（其实，以笔者之见，谭年纪老迈，恐是力实不足，而刘则对新法绝不反对的，后来在慈禧行新政时，与张之洞同上'江楚会奏三折'，对光绪也不反对，在政变后慈禧欲废光绪时毅然提出反对，而且，在戊戌年实际上两江地区的新政成绩是应该排在前列的）。到了百日的末期，光绪已经急不可待，不顾一切地要"将此辈老谬使昏庸之大臣罢黜，而用通达英勇之人令其议政"。于是，罢礼部六堂官，任用军机四章京，最重要的是开"懋勤殿"（即制度局的另一提法）。七月二十八日（9月13日，即政变前8天），康有为面带喜色地来到王照处，告知他们："谭复生请皇上开懋勤殿，用顾问官十人，业已商定，须由外廷推荐，请汝二人分荐此十人。"
     然而，光绪的主意在慈禧那里受阻，情急之下，向杨锐求计。于是便有了"密折"。这道密折，后来成为康有为的护身符，其实康用以招摇的是经他改篡了的，关键的词句在这里，原折写的是"但必欲朕一旦痛切降旨，将旧法尽变，而尽黜此辈昏庸之人，则朕之权力实有未足。果使如此，则朕位且不能保，何况其他?"，康改为"朕屡次几谏，太后更怒。今朕位几不保，汝可与杨锐、刘光第、谭嗣同、林旭诸同志妥速密筹，设法相救。"实际上，光绪所谓"朕位且不能保"，只是在下旨"尽变""尽黜"的条件下才可能发生，也许在康有为看来，如果他的"开制度局"的构想实现不了，也就等于政治纲领彻底失败，也就等于变法彻底失败，于是便铤而走险，进行了军事政变的谋划和活动，其结果则是一败涂地，维新同志被杀被捕，光绪也不得翻身。
     可以说，康有为在戊戌年的活动，始于开制度局，终于开制度局，美梦变成了恶梦。
     蒙别人可别蒙了自己
     康有为的开制度局构想，是打着日本经验的旗号的，那么是日本经验不管用吗？
     实际上，这不是真实的日本经验，是康有为的假货。
     笔者近年来浏览记述明治维新的著作，不下上十本，有日本人写的，有中国人写的，还有其他国家人写的，感到奇怪的是，都没有人写制度局如何如何，甚至连这三个字都没有出现。后来，还是在一张"明治前期中央官职的变迁"表中，看到在1868.2到闰4月之间存在的八局中，有一个"制度事务局，它的寿命满算不会超过4个月，至于号称'维新三杰'的大久保利通、木户孝允，都不是制度局的人（他们初期的职务是总裁局顾问）。
     康有为拉大旗作虎皮，也可算是一种策略。但是，最要命的是，你要骗别人，可不能骗自己啊！他完全没有弄清日本的下级武士如维新三杰是怎样进入中枢的。日本的武士，并非只习武艺，还要学习文化知识，地位和作用大致相当于中国的"士"。维新三杰等人，在萨摩、长州等强藩的倒幕斗争中，逐步取得了藩的实权，不仅积累了政治、军事的经验，而且还有改革藩政的经验。正是这些强藩联合了天皇周围的公卿，发动了"王政复古"的最后斗争并取得胜利。是他们将政权从幕府手中夺回，交给了明治天皇；而不是明治天皇设立制度局，将权柄交给了他们。康有为以及其亲密战友，大多是下级官吏甚至是'布衣'，企图以说辞打动光绪皇帝，旦夕之间尽黜老臣，让他们掌握中枢，实在是太过幻想。要说是康有为不知道光绪不能大权独揽，也非如此，其弟康广仁的信中就曾反复写道："上又无权"、"大权在后"，康有为应该是是清楚的，那么何以出此昏招，只能说是"利令智昏"吧。正如梁启超说他的老师："万事纯任主观"，全不顾客观实际。